Comasarea voluntară a unităţilor administrativ-teritoriale

Încă din toamna anului trecut, în valțurile mașinii legislative a intrat un proiect de lege care prevede alocarea unor stimulente bugetare pentru acele unităţi administrativ-teritoriale (UAT) care ar urma calea unei comasări voluntare. Comasarea de acest tip n-ar fi altceva decât „procesul de unificare a două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale, în urma referendumului pe plan local, desfăşurat în conformitate cu prevederile Legii nr. 3/2000 privind organizarea şl desfăşurarea referendumului.” (https://www.senat.ro/legis/PDF/2024/24L568FG.pdf?nocache=true). Expunerea de motive a proiectului în cauză introduce unele elemente de analiză, asupra cărora ne oprim și noi (https://www.cdep.ro/proiecte/2024/600/60/0/em747.pdf). În ceea ce privește dimensiunea UAT din statele membre ale UE, potrivit OECD, media numărului de locuitori per UAT se situează în jurul a 5.000 loc. (Austria, Germania, Spania, Italia, Luxemburg). În contrast, România înregistrează o medie mai scăzută – aprox. 3.583 de loc./UAT. Studiile efectuate de-a lungul timpului au demonstrat că UAT-urile cu mai puțin de 5.000 locuitori se confruntă frecvent cu dificultăți în asigurarea sustenabilității și eficienței administrative. Aceste provocări sunt generate, pe de o parte, de constrângerile logistice și de natura resurselor financiare limitate, iar pe de altă parte, de incapacitatea acestor unități de a garanta standarde înalte de calitate a vieții, de a menține zone rezidențiale funcționale și de a susține piețe locale ale muncii stabile și durabile.

Cele mai numeroase UAT-uri se regăsesc, în general, în state cu teritorii extinse și populații numeroase, aspect ce poate justifica o organizare administrativă fragmentată, necesară pentru asigurarea unei guvernări locale eficiente (Franța, Germania, Spania, Italia). În schimb, statele din Europa Centrală și de Est, foste membre ale blocului comunist – precum România, Ungaria, Slovacia și Polonia – se înscriu în categoria țărilor cu un număr mediu de UAT-uri. La polul opus, țările cu cele mai puține UAT sunt, de regulă, state cu dimensiuni reduse (Luxemburg, Slovenia) sau cu populații foarte mici (Țările Baltice). Nivelul municipal reprezintă, în cadrul statelor membre ale UE, UAT de bază a guvernelor subnaționale. În majoritatea cazurilor, numărul municipalităților este identic sau foarte apropiat de numărul total al UAT-urilor. În unele state post-sovietice (Cehia, Slovacia și Ungaria), peste 75% dintre UAT-uri au sub 2.000 locuitori. În general, în Europa, ponderea UAT-urilor cu mai puțin de 5.000 de locuitori este sub 50%, cu excepția notabilă a României, unde procentul atinge 53%. În Polonia și Bulgaria, peste jumătate din UAT au între 5.000 și 20.000 locuitori. P

rocente semnificative ale municipalităților cu peste 20.000 locuitori se înregistrează în Irlanda, Danemarca și Țările de Jos. Un aspect important în funcționarea UAT-urilor este dependența crescândă a acestora de fondurile naționale, fie prin cote defalcate din impozite și TVA, fie prin subvenții și transferuri bugetare. Cu toate acestea, o parte semnificativă din aceste fonduri este alocată cheltuielilor de funcționare, în detrimentul investițiilor. Suplimentar, anual, în lunile septembrie-octombrie, Guvernul alocă fonduri considerabile (de ordinul miliardelor de lei) din bugetul Secretariatului General pentru acoperirea cheltuielilor curente, precum salariile și facturile, ale UAT-urilor. În acest context, reorganizarea teritorială a fost frecvent propusă ca o soluție viabilă pentru creșterea eficienței și sustenabilității administrației publice locale. Dimensiunea redusă a localităților implică cheltuieli administrative disproporționate, ceea ce duce la un consum mai mare de resurse publice pentru întreținerea aparatului birocratic. Se cunoaște, UAT-urile de mici dimensiuni întâmpină dificultăți majore în atragerea și gestionarea fondurilor pentru proiecte de dezvoltare locală, în principal din cauza lipsei resurselor financiare și a personalului calificat.  Reorganizarea teritorială – susțin inițiatorii proiectului în discuție – ar putea soluționa aceste probleme prin crearea unor entități administrative mai mari, viabile economic și administrativ. Astfel, prin comasarea UAT-urilor învecinate din același județ, s-ar putea constitui structuri teritoriale omogene, cu o populație minimă de 5.000 locuitori în mediul rural și 10.000 în cel urban, exceptând cazurile în care există distanțe mari față de centrul administrativ și serviciile publice esențiale. Potrivit susținătorilor acestei reforme, obiectivul este consolidarea administrațiilor locale astfel încât acestea să devină capabile să se autofinanțeze și să acceseze fonduri europene pentru investiții. Exemplu dat de inițiatori: În locul a cinci comune distincte, fiecare cu circa 1.000 de locuitori, administrație proprie și un personal birocratic format din 50-75 de angajați, ar putea funcționa o singură entitate administrativă cu o populație de 5.000 de locuitori și un aparat administrativ mult mai eficient, compus din aproximativ 20 de angajați. În acest mod, s-ar realiza o optimizare a cheltuielilor publice, reducerea redundanțelor administrative și o selecție riguroasă a personalului, bazată pe competență și performanță.  Pentru cetățeni, reorganizarea ar însemna nu doar o economie substanțială a resurselor bugetare locale, ci și o îmbunătățire semnificativă a calității serviciilor publice furnizate. Dar să vedem cum e gândită stimularea bugetară care ar apărea după comasarea voluntară a UAT (pentru care nu există susținerea Guvernului, https://mrp.gov.ro/web/wp-content/uploads/2024/11/Pdv.-Bp.-481_2024.pdf). De fapt, ceea ce se prevede ar fi o completare a Legii nr. 273/2006 privind flnanţele publice locale, urmând ca la articolul 32, după alineatul (1), să se introducă un nou alineat (1¹).

Cuprinsul acestuia din urmă este: „Pentru unităţile administrativ-teritoriale care se comasează în mod voluntar, din impozitul pe venit estimat a fi incasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei UAT în luna anterioară se alocă lunar, până cel târziu la data de 8 a lunii în curs, pentru primii 5 ani după finalizarea procesului de comasare, o cotă de: (a) 12% la bugetul local al județului; (b) 72% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municiplilor pe ale căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozirt pe venit; (c) 14% într-un cont distinct deschis pe seama DGRFP/AJFP, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipillor şi judeţelor; (d) 2% într-un cont distinct deschis pe seama DGRFP/AJFP, pentru finanțarea instituţiilor publice de spectacole din subordinea autorităţilor administraţiei publice locale ale UAT, respectiv teatre, opere şi filarmonici. Și pentru următorii 5 ani: (a) 14% la bugetul local al judeţului; (b) 70% la bugetele locale ale UAT pe ale căror teritoriu desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit; (c) 14% pe seama DGRFP/AJFP, pentru echilibrarea bugetelor locale ale UAT; (d) 2% într-un cont distinct deschis pe seama DGRFP/AJFP, pentru finanțarea instituţiilor publice de spectacole din subordinea autorităţilor administraţiei publice locale ale UAT.” (https://www.senat.ro/legis/PDF/2024/24L568FG.pdf?nocache=true). Am amintit mai sus că proiectul în discuție (Stadiu: „Trimis pentru raport la comisiile permanente ale Camerei Deputatilor/decizională”) nu este susținut de Guvern. Dar să vedem explicit poziția acestuia: „Considerăm că prin soluţia propusă de iniţiatori, în fapt, se diminuează cota din impozitui pe venit alocat judeţelor şi se majorează cota alocată bugetelor locate ale comunelor, oraşelor şi municipillor comasate voluntar şi pe ale căror teritoriu işi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit.

De asemenea, precizăm că prin unificarea unor unităţi administrativ-teritoriale în scopul reducerii numărului acestora, rezultă noi UAT, dar cuantumul impozitului pe venit incasat la nivelul acestora va fi acelaşi, el fiind reprezentat de impozitul pe venit al aceloraşi plătitori, estimat a fi încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei UAT. Pentru diminuarea cotei din impozitul pe venit alocat judeţelor este necesară compensarea cu alte sume de la bugetul de stat pentru ca acestea să îşi poată desfăşura activitatea, fiind necesară respectarea prevederilor Legii responsabilităţil fiscal-bugetare nr. 69/2010.” (https://mrp.gov.ro/web/wp-content/uploads/2024/11/Pdv.-Bp.-481_2024.pdf). Cu aceeași ocazie, Guvernul a ținut să transmită: „În ceea ce priveşte procesul de reorganizare administrativ-teritorială, precizăm faptul că acesta reprezintă o preocupare a actualei guvernări, rezultată din dorinţa de a îmbunătăţi situaţia socio-economică a României.

Obiectivul principal al acestui proces vizează reducerea decalajelor de dezvoltare între UAT, astfel incât să se ofere cetăţenilor României oportunităţi egale. De asemenea, precizăm că reorganizarea administrativ-teritorială reprezintă un demers amplu şi arnbiţios care presupune o largă dezbatere politică necesar a fi validată prin consimţământul exprimat de populaţie prin referendum național/local.” (https://www.cdep.ro/proiecte/2024/600/60/0/pvg747.pdf). Ca o concluzie, proiectul legislativ privind stimularea bugetară a UAT care optează pentru comasare voluntară aduce în discuție un mecanism de redistribuire a cotelor din impozitul pe venit în scopul susținerii financiare temporare a noilor entități. Cu toate posibilele lui avantaje, la care ne-am referit mai sus, și în ciuda faptului că o formulă asemănătoare a dat bune rezultate în Polonia, nu întrevedem o certitudine în privința adoptării și implementării acestuia.